En junio de 2002, el Congreso de la Unión aprobó la Ley Federal de Transparencia Pública Gubernamental, que complementaba, en los hechos, el artículo sexto de la Constitución referente al derecho a la información, que derivó en la posibilidad que tenemos hoy los ciudadanos de solicitar al Gobierno federal y a distintos sujetos obligados (estados de la República, Poder Legislativo, sindicatos, Poder Judicial, entre otros) información, datos y documentos que han sido pagados con dinero público.
El tema adquiere relevancia por la pretensión gubernamental de desaparecer el Instituto Nacional de Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales (Inai) --organismo autónomo que opera que este derecho se cumpla— por considerarlo oneroso y poco útil para avanzar en el combate a la corrupción en México.
Quienes hicieron posible el logro original de su creación fue un grupo heterogéneo de periodistas y académicos, que aprovecharon la coyuntura que ofrecía la llegada al poder, en el año 2000, de un presidente no surgido del PRI, el panista Vicente Fox, quien de paso no contaba con mayoría de su partido en las Cámaras legislativas.
Dos de los integrantes de ese núcleo de personajes, el periodista Roberto Rock, y el académico Ernesto Villanueva, reconstruyeron para la Organización Editorial Mexicana los debates iniciales y las negociaciones con el gobierno foxista y los partidos políticos de la época para ir conformando, sobre la marcha, una idea loable pero difusa en su inicio de que el gobierno rindiera cuentas y abriera sus libros a los contribuyentes, de tal manera que no quedara al arbitrio de los gobernantes qué información dar y cuál no.
PREJUICIOS Y MALENTENDIDOS
Roberto Rock cuenta que tan pronto como en febrero de 2001 —hace 20 años—, apenas dos meses después de que Fox tomara posesión, un grupo amplio de medios de comunicación se reunió en la Ciudad de México para hacer un llamado a transformaciones de fondo en materia democrática, partiendo de la idea de tomarle la palabra al nuevo gobierno, que había ofrecido garantizar cambios respecto a los anteriores gobiernos del PRI en materia de rendición de cuentas.
La Sociedad Interamericana de Prensa (SIP), a iniciativa del periódico El Universal, comenzó a analizar entre sus integrantes la posible agenda a abordar y salió un pronunciamiento que leyó Enrique Gómez, quien era el director y sigue siendo presidente del diario AM, de Guanajuato, con un listado de grandes cambios, donde se hablaba desde una ley para transparentar la inversión gubernamental en medios de comunicación, hasta una ley de protección de datos personales, pasando por una ley de protección de archivos de nacionales y distintas leyes que favorecieran un mayor equilibrio federal en el país.
Los temas se pusieron en la mesa de distintos expertos, abogados y académicos, quienes además incluyeron articulados en materia de derechos humanos y hasta de juicios orales, todo lo cual generó fuertes debates, los cuales dieron la sensación de nadie se estaba poniendo de acuerdo.
En particular, relata Rock, había una marcada desconfianza entre periodistas y académicos, que venían arrastrando una serie de prejuicios y malentendidos. “Quien se dio a la tarea de tender puentes, recomponer la situación y hacer que todos nos pusiéramos de acuerdo fue don Luis Javier Solana, en ese momento director de El Universal, quien tuvo gran mérito”.
Fue entonces que se abrió la posibilidad de aprovechar un foro que se hacía anualmente en la ciudad de Oaxaca, donde se hablaba del derecho a la información, así de manera muy general, donde ahora la consigna fue reducir la ambiciosa agenda original a un solo tema. Quien llevó la voz cantante de un solo objetivo fue Miguel Treviño, integrante del Grupo Reforma.
Para entonces ya se había hecho contacto con asociaciones de periódicos de todo el país para invitarlas a sumarse al debate, pero el núcleo duro original reunido en Oaxaca (citado en estricto orden alfabético) estuvo integrado por Juan Francisco Escobedo Delgado (Universidad Iberoamericana); Jorge Islas López (UNAM); Issa Luna Pla (del IIJ-UNAM); Salvador O. Nava Gomar (Universidad Anáhuac México Sur); Roberto Rock Lechón (entonces director editorial de El Universal); Luis Ernesto Salomón (El Informador, de Guadalajara), Miguel Treviño de Hoyos (de El Norte, de Monterrey, y el periódico Reforma), Jenaro Villamil (representante de La Jornada) y el investigador Ernesto Villanueva.
De esa reunión surgió un único punto: pugnar por una ley de acceso a la información, para reglamentar el artículo sexto constitucional, y hacer válido el acceso a la información pública, un tema sobre el que no había antecedentes en el país y por lo mismo sobre el que no se tenía una idea clara, refiere Villanueva.
En ese entonces toda la información gubernamental estaba restringida, y las únicas formas en que de manera excepcional se daba a conocer a la opinión pública era vía filtraciones o con acceso a información privilegiada. La idea, entonces, fue provocar un cambio de paradigma en la materia.
Quien le dio el nombre de Grupo Oaxaca a esta reunión de expertos fue la periodista de The New York Times, Ginger Thompson, quien cubrió el coloquio para su medio.
Se publicó un comunicado con gran presencia nacional, con la intención genérica de que se abriera la información gubernamental.
Ernesto Villanueva refiere que después de eso el primer proyecto ya escrito lo elaboraron Salvador Nava Gomar y él, encerrados en el hotel Hacienda Jurica, donde se pusieron a leer sobre otras experiencias internacionales similares y cómo extrapolarlas a México, pues las realidades y desigualdades entre países era evidente. Quien les daba sus vueltas a ver cómo iban, qué avances tenían, era don Luis Javier Solana, pues el patrocinio corría por parte de El Universal.
También se aprovechó algún programa de académicos visitantes ofrecido por el gobierno de Estados Unidos, que permitió a Ernesto Villanueva y a Jorge Islas (cada uno por separado y en distintos momentos) ir a instituciones estadounidenses que ya estaban muy avanzados en los temas de “accountability” (rendición de cuentas) de su gobierno, para abrevar de su experiencia y ver después qué funcionaría aquí.
A lo largo de varios meses se mantuvieron los desplegados, que salían hasta en 120 periódicos del país, reivindicando distintos temas que iban saliendo de las discusiones de grupo.
Fue entonces que se pasó a negociar al Congreso un proyecto de ley.
DE AHÍ AL CONGRESO…
Para el también columnista Roberto Rock la coyuntura ofreció un buen momento de madurez de todos los implicados en las discusiones. El Congreso era muy plural, con legisladores de buen nivel. El PAN, entonces partido en el poder, no tenía mayoría. En ese año de 2001 se llevaron a la Cámara de Diputados varios anteproyectos de ley.
En esas revisiones estaban cuando el gobierno de Fox decidió presentar su propio proyecto, “que no era para crear un organismo regulador que vigilara el cumplimiento del derecho a la información, sino poner en la entonces Secretaría de la Contraloría una oficina que se ocupara de dar información del Gobierno federal a quien lo solicitara. Es decir, dejando todo en el ámbito gubernamental. Exactamente como lo que propone ahora el presidente López Obrador, de llevar el Inai a la Secretaría de la Función Pública”, dice Rock.
Fueron meses de oposición de ciudadanos, académicos y periodistas al proyecto de Fox, para que el gobierno no condujera a su discreción y arbitrio los temas de transparencia y acceso a la información, de tal forma que la propuesta fuera llevar eso al ámbito ciudadano en la figura de un órgano garante.
Es cuando se da una negociación abierta, convocada por varias comisiones de la Cámara de Diputados, donde participaba el gobierno federal representado por el académico del CIDE, Sergio López Ayllón, un personaje que en ese entonces sabía muchísimo del tema de transparencia.
Por el Grupo Oaxaca los negociadores asignados fueron Jorge Islas, Salvador Nava y Juan Francisco Escobedo, con la presencia de varios observadores que podían hacer intervenciones muy puntuales.
A los diputados del PAN, cita Rock, los coordinaba Felipe Calderón, quien solía objetar ciertos apartados de la ley y algunas atribuciones del órgano garante. “Se volteba a ver a López Ayllón y le decía: ‘¿verdad que no estamos de acuerdo?’ y López Ayllón decía: “’perdón, pero yo estoy de acuerdo, yo creo que eso va a ser bueno para el país’. Entonces esa conjunción de personajes y posturas permitió la primera expresión del órgano garante, que si se compara con lo que hay ahora, era mucho más modesta”.
Los partidos políticos opositores, con cálculo político, señala Villanueva, vieron también en este proyecto una oportunidad para fiscalizar a un gobierno que no era suyo. Por eso lo apoyaron, no necesariamente por generosidad o por estar pensando en la patria.
Existía ya en el Congreso, por cierto, un antecedente de iniciativa de ley que mezclaba temas de datos personales con los de acceso a la información, presentado por el entonces diputado Luis Miguel Barbosa, de la bancada del PRD. Se tuvo que negociar con él para que se sumara a la propuesta más integral del Grupo Oaxaca, labor de diplomacia política que ejerció de nuevo don Luis Javier Solana.
El Grupo Oaxaca tuvo la oportunidad extraordinaria, entonces, de redactar un anteproyecto fuerte de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y negociarlo en San Lázaro; y luego en Xicoténcatl, con los senadores, para que finalmente fuera una ley aprobada en 2002, que entró en vigor en 2003.
La ley ya definía qué información debía ser pública, cuál podía ser reservada o confidencial. Quedaba claro desde entonces que el órgano creado no “abría la información pública”, sino que supervisaba que el gobierno federal la abriera en tiempo y forma.
De paso, el Grupo Oaxaca tomó la decisión de que sus integrantes no participaran en la conformación del nuevo órgano garante, ni ser comisionados ante él, para evitar toda suspicacia de que se habían creado un traje a la medida, que fuera operado por ellos.
Con el tiempo, el alcance de los sujetos obligados trascendió al Gobierno federal para incorporar a otros órganos del Estado, al Congreso, la Suprema Corte, los sindicatos, los partidos políticos, los fideicomisos. Cambios que se fueron incorporando a la ley en los años 2013 y 2014. La custodia de los datos personales de la ciudadanía se le incorporó en 2015, lo que provocó que aumentara significativamente de dimensiones y presupuesto.
ÉXITOS DE LA TRANSPARENCIA
Por todos esos antecedentes, es que al periodista Roberto Rock no le parece pertinente la propuesta del presidente López Obrador de que el Inai desaparezca como está y se convierta en una oficina de la SFP.
“El Presidente no está bien informado. Para empezar, si se deja todo esto en el ámbito federal, el gobierno no tendría cómo obligar a otras entidades de la República, a partidos políticos, sindicatos, universidades, por ejemplo, a que abran su información. Sería tanto como si desde el gobierno se le dijera al INE cómo organizar las elecciones. Significaría que el país diera un salto atrás 20 años”.
Esta polémica, afirma, está basada “en una enorme falta de información, que se apoya en el olfato político del Presidente y que no pasa de ser una ocurrencia que sabe vender muy bien al público, quien se queda con mensajes muy básicos como que se va a ahorrar mucho dinero”.
Afirma el periodista que eso es quedarse con la mitad de la película. “El gobierno no dice, por ejemplo, que en esta administración se gastarán cada año 900 millones de pesos en estímulos al béisbol, cuando el presupuesto del Inai, al que considera oneroso, es de 904 millones de pesos al año”.
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Y continúa Rock: “El Presidente también ha afirmado que a lo largo de su historia el Inai ‘ha ocultado información’, cuando son las entidades o los sujetos obligados los que reservan la información. En todo caso el Instituto puede o no validar esa reserva.
“El Presidente dijo que el Inai había reservado la información sobre las exenciones fiscales que otorgó el SAT en cierto año, cuando por el contrario, fue una de las mayores batallas que ha dado el Inai en materia de transparencia, pues ordenó abrir esa información, el SAT se amparó, la Procuraduría Fiscal de la Federación se amparó; los amparos fueron a dar a la Corte, que a su vez no resolvió los casos”.
Gracias a este órgano de transparencia es que fue posible que se conociera de asuntos históricos: Acteal, Ayotzinapa, la guerra sucia, la matanza de San Bernardo, Tanguato, el tema de Tlatelolco, Tlatlaya el caso Odebrecht, el caso Duarte, el Paso Express de Cuernavaca, grupo Higa, el tren México-Querétaro, la Casa Blanca, la Estafa Maestra, documentos de Gobernación en relación con el EZLN, la violencia en general, los índices de violencia, las fosas en el país, entre muchos otros.
“Yo diría también que hay una generación de periodistas que se ha formado bajo el amparo del tema del acceso a la información, lo que ahora se llama periodismo de investigación o periodismo de datos, inimaginable antes de la existencia del Instituto Nacional de Acceso a la Información y de Protección de Datos Personales”, concluye Rock
NO HAY CAMINO DE REGRESO
Para el académico Ernesto Villanueva la transparencia no tiene punto de retorno, es un derecho conquistado.
El órgano garante surgido de dicha reforma es también único en el mundo, pues antes de él no había ninguno que permitiera la consulta remota y electrónica de información pública. Idea, por cierto, de José Octavio López Presa, uno de sus primeros integrantes.
Lamenta, en cambio, que la transparencia no se haya hecho una cultura. No se ha puesto en libros de texto, no se ha generalizado. Quien hace solicitudes de información es apenas una élite, una minoría, de la minoría del círculo rojo: periodistas, abogados, académicos, organizaciones de la sociedad civil, no más. Por lo que la mayoría de la gente de a pie no lo ve como un tema relevante.
“Si el Presidente propone revertir algunas de las funciones del Inai, es porque sabe que no tiene un alto costo político entre su base electoral. No va a haber una marcha de un millón de personas en el Zócalo pidiendo transparencia”, dice el investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
También considera que ha habido señalamientos de la Auditoría Superior de la Federación sobre irregularidades en el manejo presupuestal del Instituto, que no hablan bien de su administración.
No obstante, coincide en que no es viable devolver al IInai a la SFP, porque el vigilado no puede ser al mismo tiempo vigilante.
“Sí creo que pueda darse un cambio del organismo garante. Con menos burocracia, pues actualmente tiene un aparato superior al de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. Quitándole la responsabilidad de cuidar los datos personales. Es decir, estaría por un redimensionamiento, no por su desaparición. Tal vez la Auditoría Superior de la Federación, que vigila recursos y combate a la corrupción, podría absorber las labores que actualmente hace el Inai, desde un punto de vista muy autónomo, muy técnico, con muy bajo perfil político y mucho más austero que el de la actual estructura”.
Reconoce que hay quien equipara la desaparición del actual Instituto con el fin de la transparencia en el país, pero que esto no necesariamente es así.
Desaparecer el Inai o pasarlo al poder Ejecutivo requeriría una reforma constitucional de gran calado “a la que no creo que el presidente López Obrador esté dispuesto a entrar”, concluye Villanueva.
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