“Si sabes contar, cuenta con Bienpesca”
Alma Oliveto-Andrade (ECOSUR) alma.oliveto@posgrado.ecosur.mx
Sara Chávez-Sánchez (Causa Natura) schavez@causanatura.org
Dora E. Ramos-Muñoz (ECOSUR) dramos@ecosur.mx
Contexto nacional
La entrega de subsidios en efectivo se ha convertido en “la política” de redistribución del gobierno federal en los últimos cuatro sexenios en México (Lustig 2020). Más allá de los tintes priistas, panistas o morenistas del gobierno en turno, el mecanismo de entregar dinero directamente a la población más pobre se considera un formato eficiente contra la corrupción.
En el caso del sector pesquero, las políticas de subsidios en efectivo -en este texto denominado transferencias directas- se inauguraron en 2014, en el sexenio de 2012-2018, con el programa de Propesca (Programa de Apoyos Directos a la Pesca) y continúan con el programa Bienpesca (Programa de Apoyo para el Bienestar de Pescadores y Acuicultores). A escala nacional, Propesca cerró 2018 teniendo 308,241 personas beneficiarias y Bienpesca 662,120 en 2022.
Para apoyar a estas miles de personas beneficiarias del sector pesquero no se incrementó el presupuesto, sino que disminuyó y se sacrificaron todos sus programas. La fig. 1 muestra cómo fueron reducidos los programas de vigilancia de la extracción pesquera, el subsidio a la gasolina, el diseño y mantenimientos de programas y la impartición de capacitación. En resumen, retrocedieron los procesos de modernización impulsados desde hace varias décadas por otros gobiernos federales.
¿De qué mecanismos se valieron el gobierno federal Enrique Peña Nieto y el de Andrés Manuel López Obrador actual para ejecutar los programas de subsidios pesqueros?
Propesca fue un programa dirigido a brindar recursos ante las vedas. La noción de redistribución brindó transferencias monetarias a personas de ciertas organizaciones pesqueras y durante las vedas (DOF, 2013). Por su lado, el programa Bienpesca tiene el compromiso de ser universal, aunque prioriza a ciertos municipios, y se considera ajeno a la pertenencia de organizaciones o tipos de extracción pesquera (DOF, 2020). La clave para acceder a este último fue inscribirse en un censo organizado por los Servidores de la Nación.
Para mostrar ambos programas hemos denominado el Momento A Propesca, de 2014 al 2018, Momento B Bienpesca, de 2020 al 2023, y el Momento de Transición cuando operó Propesca bajo el nombre de Bienpesca en 2019 (fig. 2). Mientras el momento A ilustra la complementariedad de Propesca, el B refleja la unicidad de Bienpesca en el presupuesto pesquero.
¿Quiénes se han beneficiado de ambos programas?
Propesca se dirigió a pescadores, acuicultores y tripulantes de embarcaciones mayores que solicitaron el apoyo en ventanilla, contaban con permiso o concesión vigente, y asistieron a los talleres de capacitación impartidos por la CONAPESCA en temas como normativa pesquera. Las personas beneficiarias recibieron entre $8,000 y $7,000 pesos anuales y hubo una política de no repetir beneficiarios en el año subsecuente.
Por su parte, Bienpesca está dirigido a las personas involucradas en la pesca y censadas por los Servidores de la Nación. Se priorizan las zonas rurales, la pertenencia a pueblos indígenas y a los municipios del Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec, así como zonas de alta vulnerabilidad y marginación social (DOF, 2020). Las personas beneficiadas reciben $7,200 pesos anuales, en una sola exhibición, de manera recurrente.
El subsidio pasó de ser focalizado a ser universal y el número de beneficiarios se multiplicó
A continuación, se analizan los datos de sólo los 17 estados costeros donde, desde 2014 hasta 2022, se han beneficiado más de 700 mil personas. En dichas entidades durante el Momento A, Propesca tuvo 144,559 personas beneficiarias con un total de $1,024,563,000; en el Momento de Transición 49,560 personas recibieron un monto de $356,832,000. En el Momento B, Bienpesca benefició a 553,314 personas con $3,983,860,800. En la tabla I se excluyen a los tres beneficiarios que recibieron $8,000 pesos ese año. La tabla I desglosa los beneficiarios por año.
Tabla I. Total de personas beneficiarias de los 17 estados costeros por año de ambos programas de subsidios pesqueros en México.
Programa | Año | Monto otorgado | Personas beneficiarias | No. Hombres | No. Mujeres | Presupuesto otorgado |
Propesca | 2014 | $8,000 | 12,647 | 11,731 | 916 | $101,176,000 |
2015 | $7,000 | 24,038 | 21,839 | 2,199 | $168,266,000 | |
2016 | $7,000 | 37,111 | 32,478 | 4,633 | $259,777,000 | |
2017 | $7,000 | 37,268 | 31,282 | 5,986 | $260,876,000 | |
2018 | $7,000 | 33,495 | 26,932 | 6,563 | $234,465,000 | |
Año de transición | 2019 | $7,200 | 49,560 | 39,471 | 10,089 | $356,832,000 |
Bienpesca | 2020 | $7,200 | 187,543 | 147,192 | 40,351 | $1,350,309,600 |
2021 | $7,200 | 193,290 | 150,591 | 42,699 | $1,391,688,000 | |
2022 | $7,200 | 172,481 | 134,939 | 37,542 | $1,241,863,200 |
Subsidios, territorialmente diferenciados
Entre el Momento A y el B cambió la proporción de personas beneficiarias en los estados costeros. Se identifican cuatro tipos de estados: Sinaloa (grupo 1), los que pierden (grupo 2), los que se mantienen sin cambios (grupo 3) y los que ganan (grupo 4).
Grupo 1: Sinaloa mantiene el primer lugar en el número de beneficiarios con 39,360 personas durante Propesca, 10,427 en 2019 y 102,979 en Bienpesca, pero contradictoriamente perdió en cuanto a su proporción de beneficiarios (en rojo oscuro en la fig. 3).
Grupo 2: Los que pierden son los cuatro estados del Pacífico (en naranja en la fig. 3) que disminuyeron su proporción de beneficiarios, probablemente por ser dos de baja marginación.
Grupo 3: Los que se mantienen son ocho estados que mantuvieron una proporción similar para ambos programas (en amarillo en la fig. 3). Entre ellos está Veracruz, quien es el segundo estado con mayor número de beneficiarios con 22,743 en Propesca, 8,427 en 2019 y 75,377 en Bienpesca; quienes reciben en promedio el 14.25 % de las transferencias desde hace 10 años. Conviene mencionar que el 55.5 % de los registros en Propesca era para beneficiarios dedicados al robalo. Oaxaca y Guerrero a pesar de tener una alta marginación, población indígena elevada y estar en el Corredor Interoceánico del Istmo de Tehuantepec no incrementaron su proporción de beneficiarios tal y como se esperaría con las nuevas reglas. Colima y Quintana Roo se han mantenido en los últimos 10 años con el menor número de apoyos. Colima tuvo 709 beneficiarios durante Propesca, 291 en 2019 y 2,964 en Bienpesca, lo que equivale al 0.5 % de los subsidios otorgados desde hace 10 años y en donde el 41.5 % fue para los pescadores de langostinos. Quintana Roo tuvo 1,698 beneficiarios durante Propesca, 332 en 2019 y 3,437 en Bienpesca, lo que representa el 0.7 % de las transferencias otorgadas, el 47.25 % fue para los pescadores de mero.
Sin contar a Sinaloa y Veracruz, ningún otro estado ha obtenido más del 10% de los subsidios desde 2014. Yucatán, Tamaulipas, Tabasco, Sonora, Guerrero y Chiapas han recibido el 40.2 % de los subsidios teniendo entre 5 % y 10 % cada uno. Mientras que Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo han conseguido el 25.1 % de los subsidios, recibiendo entre el 0.5 % y 4.9 % cada uno. Yucatán empezó a recibir apoyos a partir del 2015.
Grupo 4: Los estados que se beneficiaron (en verde en la fig. 3) cumplen con algunos de los requisitos expresos de Bienpesca. Con excepción de Tamaulipas, los estados de Tabasco, Chiapas y Yucatán tienen alta o muy alta marginación o población indígena. Tabasco fue al que más se benefició, pasó del 12vo lugar en Propesca al tercero en Bienpesca, de 5,178 a 45,294 beneficiarios.
Es importante señalar que este cambio en la distribución de personas beneficiarias entre estados corresponde a la distribución de trabajadores del sector pesquero plasmada en el censo económico de 2018. Para ver cómo se relacionan el número de personas beneficiarias de los programas Propesca y Bienpesca y el número de trabajadores del sector pesquero registrado en el censo económico de 2018 se estimó una R cuadrada. En este ejercicio, se observa que la relación entre los beneficiarios y el número de trabajadores del censo económico es más fuerte y cercana a 1 en el caso de Bienpesca (R² = 0.64) en comparación con Propesca (R² = 0.60).
Mujeres, intencionalmente beneficiadas
El total de mujeres beneficiarias que viven en las costas pasó de 20,297 en 2014 a 130,681 en 2021. Durante la distribución de Propesca y Bienpesca, los estados con mayor número de beneficiadas fueron Veracruz y Sinaloa, y el estado con menor número fue Quintana Roo.
El porcentaje de mujeres beneficiadas aumentó del 15% en Propesca (momento A) al 22% en Bienpesca (Momento B). Tamaulipas, Guerrero y Veracruz fueron los estados con mayor proporción de mujeres en Bienpesca con 39.6%, 37.20% y 34.30%, respectivamente.
Si bien el aumento de beneficiarias es generalizado, hay diferencias significativas entre los estados. Los que tuvieron mayor crecimiento de participación de mujeres fueron Tamaulipas (de 16.5% a 39.6%), Oaxaca (de 3.6% a 14.6%), Tabasco (de 22% a 32.5%) y Chiapas (de 6% a 16.10%). No obstante, con el cambio de programa en Yucatán, Baja California y Guerrero disminuyó ligeramente el porcentaje de mujeres (entre el 0.60% y 1.30%), ya que en el aumento de beneficiarios hubo mayor proporción de hombres.
Cabe resaltar que, en los mismos estados costeros, según la información del censo económico, la participación de las mujeres del total de trabajadores del sector pesquero es solo del 4 %. Esto sugiere que el padrón de beneficiarios de Bienpesca es la fuente de información con mayor participación de mujeres en el sector pesquero a escala nacional. Este subregistro de trabajadoras en el censo económico da como resultado el aumento de la discrepancia de la R cuadrada de Propesca a Bienpesca
Conclusiones
Existen territorios que han sido sistemáticamente beneficiados con el cambio de programa. Estos son en los que hay una correlación con la pobreza; lo que habla positivamente de la implementación de Bienpesca. Sin embargo, se recomienda enfáticamente brindar mayores apoyos para Oaxaca y Guerrero, dadas sus condiciones de marginación y cantidad de población indígena.
Bienpesca reconoció la participación de las mujeres en el sector pesquero y lo tradujo en mayor presupuesto para ellas. Conviene subrayar que es necesario extender el programa a Campeche, Quintana Roo y Yucatán.
El presupuesto del sector pesquero federal tiene hoy solo una política: las transferencias monetarias, a la par que vive una severa disminución presupuestal (Gráfico 1). Esta unicidad política pulveriza los esfuerzos del gobierno federal e inhibe cualquier ejercicio de política orquestada. Al anular el presupuesto federal sobre la innovación, capacitación o vigilancia, se envía un mensaje de apoyo anual a 700 mil personas; pero se desentiende de gestar acciones conjuntas para el sector. El mensaje presupuestal federal que acompaña cada depósito a sus beneficiarios y beneficiarias es claro: si sabes contar, no cuentes conmigo; más allá de estos $7,200 pesos anuales.
El programa de Bienpesca es loable porque brinda subsidios en efectivo a más población, genera la certidumbre de un ingreso y se aleja de la discrecionalidad e incertidumbres del programa Propesca. Entre quienes se han beneficiado hay miles de mujeres y las hace visibles. Además, mantiene un sentido de efectividad y transparencia en la ejecución de los recursos. El precio del programa es la desaparición de una política nacional del sector de la pesca. Conviene estudiar este período político en la pesca como una época sin una estrategia nacional y cuestionarnos si ¿la entrega de efectivo incentiva una pesca sustentable? ¿enriquece las vidas y actividades de quienes viven en las costas mexicanas y nos brindan alimentos del mar? ¿cuál es el rol de los gobiernos estatales en el sector?
Recomendaciones
Existe un reto para poder analizar los datos de Propesca a Bienpesca: es necesario homologarlos y que exista consistencia y actualizaciones oportunas en la información, ya que se dificulta la comparación de la efectividad entre ambos programas. También consideramos importante restablecer los espacios de partición como los grupos de monitoreo, y volver a incluir algunas de las variables de Propesca en Bienpesca, como son localidad, clave presupuestaria, pesquería, estatus de solicitud. Entonces, podremos contar mejor cómo se ejecuta la única política sobre pesca en México.
Lustig, N. (2020). Inequality and social policy in Latin America (No. 94). Tulane University, Department of Economics.
