/ viernes 3 de marzo de 2017

Ser procurador y no saber cuándo dejar el cargo genera inestabilidad

  • En 116 años, 43 personas fueron designadas para procurarjusticia

Nidia Martín, Segunda y última parte

La inestabilidad en el cargo de los procuradores en México, seha constituido en un problema de incongruencia que producecontradicciones, concentración de decisiones y disfuncionalidadque afectan al sistema de justicia mexicano.

La temporalidad promedio de una persona al frente de laProcuraduría General de la República es de dos años y medio enel último siglo. Sin embargo, en los 20 años recientes el mismodisminuyó a dos años con tres meses, “en tanto que en laúltima década el promedio se redujo a un año y medio”.

Del año 1900 a la fecha, 43 personas han ocupado la titularidadde la Procuraduría General de la República. En ese periodo hansucedido 45 designaciones de procuradoras y procuradores distintos,considerando, que José Aguilar y Maya se desempeñó en ese cargo,en tres ocasiones no consecutivas, explican para fundamentar elplanteamiento.

Hay pues, inconsistencia en el cargo del titular de lainstitución y de acuerdo al acucioso trabajo realizado porespecialistas para la PGR, es propiciada fundamentalmente porque lapropia estructura institucional fomenta que el titular de lainstitución sea el que tenga que tomar la mayoría de lasdecisiones relacionadas con los procesos penales.

Tal circunstancia, exponen, “…resultaba congruente bajo lalógica del sistema penal tradicional, sin embargo, en el contextodel sistema penal acusatorio esta es una práctica que resultaaltamente disfuncional puesto que las reglas procesales penalesobligan a que sean los agentes del Ministerio Público de laFederación quienes tomen las decisiones relacionadas con lainvestigación y persecución de los delitos de los que conoce estainstitución”.

Y mientras en el ambiente, después de ese planteamiento, quedaflotando la frase ¡urge el fiscal y la remodelación!, en elestudio se explica que si se contrasta el modelo de México conotros casos de éxito en la procuración de justicia, como los deChile y Estados Unidos, donde también se ha adoptado un modelo dejusticia penal acusatorio, se advierte que en aquellos países, lecorresponde a la persona al frente de la Fiscalía General eldiseño de criterios e instrucciones generales y no asumirdecisión alguna respecto de la investigación y lalitigación.

“Esta última situación sí acontece en la ProcuraduríaGeneral de la República Mexicana, lo cual es indicativo de que laarquitectura institucional de la actual Procuraduría sigueobedeciendo a una lógica de un sistema inquisitivo tradicional”,advierten.

CARENCIAS DE DIVERSOS TIPOS

De acuerdo al documento “Hacia un nuevo modelo de procuraciónde justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo”, en poder del Senadode la República actualmente, los vicios y problemas que padecíael sistema de justicia inquisitorio, se infiere, fueron trasladadosal joven sistema adversarial, pero además….

Hablan por ejemplo de que, las carencias relativas a losconocimientos de las personas que ocupan el puesto de facilitador,no se resuelven con la capacitación que les es proporcionada.“La formación continua que reciben, dista mucho de ser laadecuada para el cabal desempeño de su labor, pues no garantiza elfomento de las habilidades que requiere un facilitador”.

No es todo porque…

De la revisión de los espacios físicos destinados a laoperación de los Mecanismos Alternativos de Solución deControversias, se advierte que solo cuatro de las 35 unidadesadministrativas, en las que las y los facilitadores desempeñan susfunciones, cuentan con una sala de conciliación. Asimismo, 31unidades administrativas cuentan con una oficina para quienes sedesempeñan como facilitadores. Sin embargo, dichos espacios nocumplen siquiera con la mitad de los requerimientos mínimosestablecidos en el modelo arquitectónico planteado por laSecretaria Técnica del Consejo de Coordinación para laImplementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC)17, respectodel cual se ha cumplido, en total, menos del 3 por ciento.

De igual forma, en la institución no se cuenta con protocolosde actuación, guía y derivación de asuntos para medios alternosde solución de controversias en materia penal. La informaciónanterior hace posible concluir que debido a su añeja ydescascarada contextura “la Procuraduría General de laRepública no ha puesto mayor énfasis en fortalecer los MecanismosAlternativos de Solución de Controversias, lo cual es indicativode que aún persiste una tendencia propia del sistema penalinquisitivo de siempre optar por la judicialización de losasuntos”.

Respecto de las y los operadores del Sistema de Justicia PenalAcusatorio, no tienen un instrumento normativo interno actualizadoque establezca los perfiles por puesto, construido en razón de lascapacidades, conocimientos o características determinadas quedemandan las funciones de procuración de justicia en un contextodel Sistema de Justicia Penal Acusatorio.

BASES PARA UN NUEVO MODELO

En otro documento denominado “Presupuestos Para el Diseño deun Nuevo Modelo de Procuración de Justicia en México”, seconsidera que, sin duda, es indispensable reflexionar sobre elnuevo modelo que, a pesar de que arranca desde los elementos deevaluación utilizados para realizar el diagnóstico del estadoactual de la PGR, es replicable, por las razones expuestas, paralas otras 32 instituciones de procuración de justicia de laRepública.

Ello tiene su base en el diagnóstico integral y transversal querealizó el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)en el año 2013 en las distintas áreas de la Procuraduría Generalde la República (PGR) y del ejercicio de verificación del estadoactual de la institución que se llevó a cabo con cifras al mes deenero del año en curso.

Surge la necesidad, precisan, de sentar las bases para diseñarun nuevo modelo de procuración de justicia que, al margen de larúbrica que se elija para designar a la institución en la que seorganice el Ministerio Público, resulte funcional y útil pararesolver las necesidades sociales actuales de tutela penal.

A modo de conclusión del documento se indica lo indispensableque resulta “…articular los esfuerzos institucionales y generarcohesión entre las diferentes áreas que las integran”.

Además, hay una consideración:

“La homologación de los procedimientos, de los criterios y dela normatividad interna en las 33 procuradurías y fiscalías delpaís -absolutamente necesaria para hacer realidad los objetivosque persiguen en su conjunto las cuatro leyes nacionales coninjerencia en la justicia penal-, no admite mayoresdilaciones”.

Insisten en algo calificado como “fundamental”:

“Este modelo de procuración de justicia debe quedar plasmadono solo en el Código Nacional de Procedimientos Penales, sino,igualmente, en la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos deSolución de Controversias en Materia Penal, en la Ley Nacional deEjecución Penal y en la Ley Nacional de justicia penal paraadolescentes.

“Los elementos mínimos de este nuevo diseño debenincorporarse cuanto antes en tales cuerpos normativos de alcancenacional. No hace falta esperar, por tanto, a que puedan serconsiderados en las leyes orgánicas que se debaten en los dosniveles de Gobierno. Si solo hay una forma de investigar, procesary sancionar los delitos a nivel nacional, debe haber también unasola estructura institucional y de operación jurídica. Ya haconcluido el plazo para la implementación del sistema procesalpenal acusatorio. Es momento de orientar nuestros esfuerzos haciasu consolidación”.

Queda clara, pues, la necesidad del rediseño del modelo actualde procuración de justicia, lo cual pasa por el reconocimiento de,al menos, los siguientes factores:

a) Existe poca confianza ciudadana en las instancias encargadasde la procuración de justicia en México,

b) No existe aún una verdadera independencia técnica yoperativa de los agentes del Ministerio Público de lasprocuradurías y fiscalías del país,

c) Las estructuras institucionales son muy heterogéneas y porello, disfuncionales y poco comunicativas,

d) Se requiere de un servicio de carrera que permita eldesempeño eficaz y eficiente de sus integrantes y que incentive lapermanencia y los ascensos,

f) Se necesita articular un programa integral (y transversal) deformación, capacitación y profesionalización de los servidorespúblicos, homologable a nivel nacional,

g) Es indispensable uniformar la normatividad institucionalinterna de las procuradurías y fiscalías de todo el país, paraconsolidar el sistema procesal penal acusatorio y

h) Es necesario el diseño e implementación de un modelounificado de tecnologías de la información que coadyuve en lainter operatividad de los actores del nuevo sistema de justiciapenal.

  • En 116 años, 43 personas fueron designadas para procurarjusticia

Nidia Martín, Segunda y última parte

La inestabilidad en el cargo de los procuradores en México, seha constituido en un problema de incongruencia que producecontradicciones, concentración de decisiones y disfuncionalidadque afectan al sistema de justicia mexicano.

La temporalidad promedio de una persona al frente de laProcuraduría General de la República es de dos años y medio enel último siglo. Sin embargo, en los 20 años recientes el mismodisminuyó a dos años con tres meses, “en tanto que en laúltima década el promedio se redujo a un año y medio”.

Del año 1900 a la fecha, 43 personas han ocupado la titularidadde la Procuraduría General de la República. En ese periodo hansucedido 45 designaciones de procuradoras y procuradores distintos,considerando, que José Aguilar y Maya se desempeñó en ese cargo,en tres ocasiones no consecutivas, explican para fundamentar elplanteamiento.

Hay pues, inconsistencia en el cargo del titular de lainstitución y de acuerdo al acucioso trabajo realizado porespecialistas para la PGR, es propiciada fundamentalmente porque lapropia estructura institucional fomenta que el titular de lainstitución sea el que tenga que tomar la mayoría de lasdecisiones relacionadas con los procesos penales.

Tal circunstancia, exponen, “…resultaba congruente bajo lalógica del sistema penal tradicional, sin embargo, en el contextodel sistema penal acusatorio esta es una práctica que resultaaltamente disfuncional puesto que las reglas procesales penalesobligan a que sean los agentes del Ministerio Público de laFederación quienes tomen las decisiones relacionadas con lainvestigación y persecución de los delitos de los que conoce estainstitución”.

Y mientras en el ambiente, después de ese planteamiento, quedaflotando la frase ¡urge el fiscal y la remodelación!, en elestudio se explica que si se contrasta el modelo de México conotros casos de éxito en la procuración de justicia, como los deChile y Estados Unidos, donde también se ha adoptado un modelo dejusticia penal acusatorio, se advierte que en aquellos países, lecorresponde a la persona al frente de la Fiscalía General eldiseño de criterios e instrucciones generales y no asumirdecisión alguna respecto de la investigación y lalitigación.

“Esta última situación sí acontece en la ProcuraduríaGeneral de la República Mexicana, lo cual es indicativo de que laarquitectura institucional de la actual Procuraduría sigueobedeciendo a una lógica de un sistema inquisitivo tradicional”,advierten.

CARENCIAS DE DIVERSOS TIPOS

De acuerdo al documento “Hacia un nuevo modelo de procuraciónde justicia. Diagnóstico y Plan de trabajo”, en poder del Senadode la República actualmente, los vicios y problemas que padecíael sistema de justicia inquisitorio, se infiere, fueron trasladadosal joven sistema adversarial, pero además….

Hablan por ejemplo de que, las carencias relativas a losconocimientos de las personas que ocupan el puesto de facilitador,no se resuelven con la capacitación que les es proporcionada.“La formación continua que reciben, dista mucho de ser laadecuada para el cabal desempeño de su labor, pues no garantiza elfomento de las habilidades que requiere un facilitador”.

No es todo porque…

De la revisión de los espacios físicos destinados a laoperación de los Mecanismos Alternativos de Solución deControversias, se advierte que solo cuatro de las 35 unidadesadministrativas, en las que las y los facilitadores desempeñan susfunciones, cuentan con una sala de conciliación. Asimismo, 31unidades administrativas cuentan con una oficina para quienes sedesempeñan como facilitadores. Sin embargo, dichos espacios nocumplen siquiera con la mitad de los requerimientos mínimosestablecidos en el modelo arquitectónico planteado por laSecretaria Técnica del Consejo de Coordinación para laImplementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC)17, respectodel cual se ha cumplido, en total, menos del 3 por ciento.

De igual forma, en la institución no se cuenta con protocolosde actuación, guía y derivación de asuntos para medios alternosde solución de controversias en materia penal. La informaciónanterior hace posible concluir que debido a su añeja ydescascarada contextura “la Procuraduría General de laRepública no ha puesto mayor énfasis en fortalecer los MecanismosAlternativos de Solución de Controversias, lo cual es indicativode que aún persiste una tendencia propia del sistema penalinquisitivo de siempre optar por la judicialización de losasuntos”.

Respecto de las y los operadores del Sistema de Justicia PenalAcusatorio, no tienen un instrumento normativo interno actualizadoque establezca los perfiles por puesto, construido en razón de lascapacidades, conocimientos o características determinadas quedemandan las funciones de procuración de justicia en un contextodel Sistema de Justicia Penal Acusatorio.

BASES PARA UN NUEVO MODELO

En otro documento denominado “Presupuestos Para el Diseño deun Nuevo Modelo de Procuración de Justicia en México”, seconsidera que, sin duda, es indispensable reflexionar sobre elnuevo modelo que, a pesar de que arranca desde los elementos deevaluación utilizados para realizar el diagnóstico del estadoactual de la PGR, es replicable, por las razones expuestas, paralas otras 32 instituciones de procuración de justicia de laRepública.

Ello tiene su base en el diagnóstico integral y transversal querealizó el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)en el año 2013 en las distintas áreas de la Procuraduría Generalde la República (PGR) y del ejercicio de verificación del estadoactual de la institución que se llevó a cabo con cifras al mes deenero del año en curso.

Surge la necesidad, precisan, de sentar las bases para diseñarun nuevo modelo de procuración de justicia que, al margen de larúbrica que se elija para designar a la institución en la que seorganice el Ministerio Público, resulte funcional y útil pararesolver las necesidades sociales actuales de tutela penal.

A modo de conclusión del documento se indica lo indispensableque resulta “…articular los esfuerzos institucionales y generarcohesión entre las diferentes áreas que las integran”.

Además, hay una consideración:

“La homologación de los procedimientos, de los criterios y dela normatividad interna en las 33 procuradurías y fiscalías delpaís -absolutamente necesaria para hacer realidad los objetivosque persiguen en su conjunto las cuatro leyes nacionales coninjerencia en la justicia penal-, no admite mayoresdilaciones”.

Insisten en algo calificado como “fundamental”:

“Este modelo de procuración de justicia debe quedar plasmadono solo en el Código Nacional de Procedimientos Penales, sino,igualmente, en la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos deSolución de Controversias en Materia Penal, en la Ley Nacional deEjecución Penal y en la Ley Nacional de justicia penal paraadolescentes.

“Los elementos mínimos de este nuevo diseño debenincorporarse cuanto antes en tales cuerpos normativos de alcancenacional. No hace falta esperar, por tanto, a que puedan serconsiderados en las leyes orgánicas que se debaten en los dosniveles de Gobierno. Si solo hay una forma de investigar, procesary sancionar los delitos a nivel nacional, debe haber también unasola estructura institucional y de operación jurídica. Ya haconcluido el plazo para la implementación del sistema procesalpenal acusatorio. Es momento de orientar nuestros esfuerzos haciasu consolidación”.

Queda clara, pues, la necesidad del rediseño del modelo actualde procuración de justicia, lo cual pasa por el reconocimiento de,al menos, los siguientes factores:

a) Existe poca confianza ciudadana en las instancias encargadasde la procuración de justicia en México,

b) No existe aún una verdadera independencia técnica yoperativa de los agentes del Ministerio Público de lasprocuradurías y fiscalías del país,

c) Las estructuras institucionales son muy heterogéneas y porello, disfuncionales y poco comunicativas,

d) Se requiere de un servicio de carrera que permita eldesempeño eficaz y eficiente de sus integrantes y que incentive lapermanencia y los ascensos,

f) Se necesita articular un programa integral (y transversal) deformación, capacitación y profesionalización de los servidorespúblicos, homologable a nivel nacional,

g) Es indispensable uniformar la normatividad institucionalinterna de las procuradurías y fiscalías de todo el país, paraconsolidar el sistema procesal penal acusatorio y

h) Es necesario el diseño e implementación de un modelounificado de tecnologías de la información que coadyuve en lainter operatividad de los actores del nuevo sistema de justiciapenal.

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