Las Participaciones Federales a los Estados existen conforme a la Ley de Coordinación Fiscal, la cual tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con las entidades federativas, así como con los municipios y demarcaciones territoriales, para establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.
La Ley de Coordinación Fiscal establece, en algunos casos con mayor especificidad que en otros, los criterios para la conformación de los montos y el reparto de estos entre los estados. Si bien esta diferencia puede generar controversia, por los evidentes espacios de negociación y discrecionalidad que pudieran presentarse, es al mismo tiempo un gran avance en el proceso de redistribución compensatoria del gasto. Esto se hace más evidente si se recuerda que al inicio del funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal el patrón general respecto a lo que recibían los estados, se basaba principalmente en los ingresos que cada uno recaudaba, ingresos sobre impuestos mercantiles y participaciones. El efecto inicial fue que los estados pobres recibían menos participaciones per cápita que los ricos, derivado de la menor potencia recaudatoria.
La estructura particular formal que delinea la relación entre estos dos niveles de gobierno es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que está normado por la Ley de Coordinación Fiscal. A partir de esto se deriva que el proceso de transferencia de recursos federalizados obedece a una lógica de descentralización, es decir, en primer término, debe quedar claro que en México existe reconocimiento constitucional acerca de la autoridad política de los gobiernos estatales (descentralización política); en segundo lugar, el pacto federal ha tenido también repercusión en la descentralización fiscal y administrativa. En cuanto a lo fiscal, se han diseñado mecanismos que permiten a los estados incrementar sus ingresos y su autoridad fiscal. Respecto a lo administrativo, queda también claro que los estados han incrementado sus facultades y responsabilidades en la provisión de servicios. Para el caso mexicano la descentralización fiscal fue el último paso del proceso, pues hasta el periodo de los años 1995- 1997 se observaron las más importantes reformas fiscales, aunque el gobierno federal mantiene la recaudación de los impuestos más potentes (ingreso y consumo).
De acuerdo con el Manual de trasferencias Federales a Municipios y la Ley de Coordinación Fiscal, las aportaciones federales, mejor conocidas como Ramo 33 por su ubicación en el Presupuesto de Egresos de la Federación, son los recursos que se transfieren a estados y municipios para el financiamiento de funciones y obras específicas, establecidas en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal. Se trata de recursos federales transferidos a los gobiernos estatales, ya sea para financiar competencias previamente descentralizadas, como educación básica y salud, o para llevar a cabo obra desde el nivel municipal, aduciendo mayor eficiencia, que si se realizara de forma centralizada desde la federación. Sin embargo, en ningún caso los recursos pierden su naturaleza federal y por tanto su destino predeterminado, con lo que se pretende que las entidades federativas y municipios administren los recursos transferidos con el objetivo de atender las prioridades y los objetivos nacionales.
Con este instrumento de transferencia ya no sólo se tiene una intención resarcitoria como la contenida en las participaciones, ahora este fondo implica que se repartan los recursos entre los estados con un ideal compensatorio, cuyo principal objetivo es fomentar la equidad entre los estados integrantes de la federación.
Sirve entonces realizar dos consideraciones en torno al uso de las aportaciones como herramientas con una intención compensatoria. La primera es que la prevalencia de pobreza y desigualdad entre los estados mexicanos atiende a razones diversas. Una de estas razones se asocia al proceso histórico de formación del Estado Mexicano, que se ha caracterizado por episodios de concentración de riqueza y poder político. Una razón más, sin dejar de reconocer el peso de la dependencia histórica, atribuye la permanencia de desigualdad al surgimiento y desarrollo de industria en zonas específicas y estratégicas del país, generando con esto disparidades en las potencialidades de desarrollo regional. Una última razón debe atribuirse a las decisiones de gasto que toman los gobiernos, en sus diferentes niveles, y que lejos de menguar las brechas han perpetuado en algunos casos las estructuras de pobreza y desigualdad.
La segunda consideración pretende subrayar el alcance de las aportaciones como parte de una respuesta a los problemas de pobreza y desigualdad, es decir, como una estrategia de gasto que pretende compensar. En promedio, este fondo constituye casi la mitad del total de transferencias federales que recibe cada estado. Es parte de una estrategia gubernamental que intenta afectar diferentes dimensiones de pobreza y desigualdad, por eso el fondo de aportaciones se subdivide en fondos con condicionamientos para educación, salud, seguridad, infraestructura social, asistencia social, apoyos alimentarios y algunas obligaciones financieras. Si bien las aportaciones no son la única herramienta para incidir en los niveles de pobreza y desigualdad, sí son el mecanismo de descentralización de gasto que mayor injerencia tiene en la atención de desigualdades de ingreso.
En el proceso del ejercicio de gasto de recursos proveniente de aportaciones, existen dos niveles o nodos de decisión. Por un lado, el proceso de transferencia de recursos de la federación a los estados, lo cual implica el condicionamiento de los recursos a distintos objetivos. Por otro lado, la decisión estatal en cuanto al destino específico del gasto.
En México, el proceso de descentralización del gasto ha sido frecuentemente entendido como un sistema diseñado para redistribuir. Este sistema es identificado en la literatura como revenue-sharing; la premisa de este modelo es que el gobierno nacional es más eficiente que los sub-nacionales en la tarea recaudatoria y compartirá con éstos una proporción de los ingresos obtenidos.
Así es el Derecho.
